根据税法实质重于形式的原则，税款滞纳金或税款迟纳金能否适用《行政强制法》第四十五条的规定，应该从其产生的原因，性质等方面去做实质性分析，而不能仅仅因为名称都是“滞纳金”三个字就强行适用。

（一）二者本质不同

无论是现行《税收征管法》中的滞纳金，还是征求意见稿中的税款迟纳金，其产生的源头均是纳税人（扣缴义务人）存在“未按规定”的行为，其本质是纳税人（扣缴义务人）因占用国家税款而需要付出的代价。占用时间越长，补偿就越多，自然不该设上限。

《行政强制法》中的滞纳金的源头则是行政机关作出的金钱给付义务的行政决定，并不涉及对税款（或其他金钱）的占用在先。其本质是对行政决定不服从付出的代价

（二）二者的构成要件不同

《税收征管法》第32条构成要件为“负有纳税义务，应在规定期限内缴纳，但未在规定期限内缴，构成滞纳之事实”。

《行政强制法》第45条构成要件为“行政机关已作出行政决定，行政决定具有期限履行金钱给付义务之内容，当事人逾期不履行”。

从法律规则的逻辑结构看，二者的构成要件完全不同，尽管法律效果上均有加收滞纳金的内容，但法律适用从来不是从法律效果到构成要件的逆向推导，而是从构成要件到法律效果的思维过程，只有构成要件相同，才会产生相同的法律效果，如果法律规则的构成要件相同而法律效果不尽相 同，则属于规范冲突。

1、税收滞纳金就是一种执行罚，理所应当适用行政强制法。

税收滞纳金亦或税收迟纳金都属于行政强制执行中的“加处滞纳金”  ，具有惩罚性与督促履行功能，符合《行政强制法》中“滞纳金”的本质特征，应受第四十五条上限约束。

2、尽管税收滞纳金具有补偿与惩戒双重功能，但其按日累计、持续计算的机制明显具有“执行罚”特征，与行政处罚中的加处罚款类似。若完全排除《行政强制法》适用，易导致权力滥用与比例失衡。

3、《行政强制法》作为行政强制的基础性法律，不应允许被其他法律随意突破。如果其他法律都可以抛开《行政强制法》设定行政强制，那么《行政强制法》将成为一纸空文，其规范行政强制的设定和实施的立法目的将不复存在，是对法制尊严的严重践踏。

4、行政强制行为应优先适用《行政强制法》的统一规范，税收滞纳金作为税务机关督促纳税人履行义务的强制手段，虽在《税收征管法》中有专项规定，但未排除《行政强制法》的适用。

5、滞纳金不管名义上是”征收”还是”强制”，实际作用都是督促企业缴税，带有惩罚性必须遵守行政法的”比例原则”。如果滞纳金比税款还多，就属于”罚过其罪”，不符合公平原则。

在《关于税收优先权包括滞纳金问题的批复》（国税函〔2008〕1084 号）中，国家税务总局认为：税收滞纳金视同税款管理，税收优先权也包括税收滞纳金。后来，国家税务总局对这一观点有一定调整，《国家税务总局关于税收征管若干事项的公告》（国家税务总局公告 2019 年第 48 号）规定：税收滞纳金按照普通债权申报。由此，税收滞纳金的优先地位被摘除。这说明，某种程度上，税收滞纳金和征税并不完全等同。

国家税务局总局服务司于2012年8月22日就“征收税款加收滞纳金的金额能否超出税款本金”的问题答疑，答复称：“税收滞纳金的加收按照征管法执行，不适用行政强制法，不存在是否超出税款本金的问题。如滞纳金加收数据超过本金，按税收征管法的规定进行加收”。

财政部则认为，税收滞纳金的性质是利息。在 2016 年的《关于“优化税收征管支持经济发展”建议的 答复》中，财政部指出：“《税收征收管理法》所规定的滞纳金属于利息性质，在《税收征收管理法》修订过程中，我部会同税务总局等有关部门正在研究厘清税收利息与滞纳金的关系，并合理确定征收比例。” 

（一）目前各地税务机关的做法仍不相同

部分税务机关（如湖南、内蒙古、深圳税务局）认为，税收滞纳金是税款的自然延伸，属于“税收征收行为”，不适用《行政强制法》的强制执行规则，因此可超过本金。山西省、浙江省税务局认为税收滞纳金应计至实际解缴税款之日。湖北省税务局则答复，目前税务系统暂无相关文件明确规定，税收滞纳金能否超过本金。

（二）各地法院对“滞纳金是否能超出本金”观点存在分歧

（1）李翠平诉国家税务总局北京市海淀区税务局、国家税务总局北京市海淀区税务局第六税务所征缴税款及行政复议案【案号：（2022）京01行终207号】

在本案裁判中，合议庭通过将行政强制法中一般滞纳金与案涉税收滞纳金相对比，厘清了裁判思路。行政强制法规定的滞纳金属于执行罚的一种，系对当事人逾期不履行行政机关依法作出金钱给付义务行政决定进行处罚，是一种行政强制措施。而税收征管法规定的税收滞纳金则表现出间接强制执行的样态，税收滞纳金具有特定性，税收与其他的金钱罚并不相同。税收滞纳金本质上补偿性更明显，不是直接将其认定为一种执行罚，因此不适用强制执行法的规定，而应直接适用税收征管法，且税款滞纳金计算无上限限制。

（2）深圳市广源机电发展有限公司、国家税务总局深圳市税务局稽查局税务行政管理（税务）二审行政判决书【案号：（2019）粤03行终1725号】

法院认为认为《税收征管法》为特别法，滞纳金无上限，税务机关加收超本金滞纳金不违法。

（1）国家税务总局南京市某区税务局诉南京某公司破产债权确认纠纷案 【案号：（2023）苏 01 民终 6513 号】  

法院认为税务机关针对滞纳税款加收滞纳金的行为，属于依法强制纳税人履行缴纳税款义务而实施 的行政强制执行，应当适用行政强制法第四十五条第二款的规定，加收的滞纳金数额不得超出税款数额。

（2）安阳某公司××（行政行为）及行政复议一审行政判决书【案号：（2025）豫0502行初33号】

法院认为税务机关加收滞纳金的行为，符合行政强制法第四十五条规定的适用条件，应当遵守滞纳金的数额不得超出金钱给付义务数额的规定。而且，税务机关在实施税收征收管理行为时应当适当，对于税务机关加收滞纳金的行为，适用滞纳金的数额不得超出金钱给付义务数额的规定，在促使义务人履行缴纳税款义务的同时，既可以避免对相对人造成过重的金钱义务负担，在税收征收管理和相对人利益保护之间形成均衡，也有利于督促税务机关积极履行职责及时采取其他强制执行措施，提高行政管理效率，符合税收征收管理的目的。综上所述，税务机关对滞纳税款加收的滞纳金数额不得超过税款数额。

（3）国家税务总局南京市某区税务局诉南京某公司破产债权确认纠纷案【案号：（2023）苏01民终6513号】

法院认为税务机关加收滞纳金的行为，符合行政强制法第四十五条规定的适用条件，应当遵守滞纳金的数额不得超出金钱给付义务数额的规定。

（4）国家税务总局某某税务局与重庆某某专用汽车有限公司破产债权确认纠纷一审民事判决书【案号：（2025）渝0108民初3360号】

法院认为税务机关为依法强制纳税人履行缴纳税款义务而加收滞纳金，属于税务机关实施行政强制执行的方式。税务机关加收滞纳金的行为应当符合行政强制法的规定，加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。

（5）国家税务总局济南市槐荫区税务局与山东省建材物资总公司破产债权确认纠纷二审民事判决书【案号：（2019）鲁01民终4926号】

法院认为加收滞纳金系纳税人未在法律规定期限内完税的一种处罚举措，系行政强制执行的一种方式。应受《行政强制法》第四十五条约束，不得超本金。