在数字经济时代，数据已成为与土地、劳动力、资本、技术并列的关键生产要素。公共数据资源作为数据资源的重要组成部分，因其来源权威、覆盖广泛、质量较高、价值潜力巨大，被普遍视为释放数据要素价值的核心突破口。同时，公共数据资源作为新型生产要素，其科学界定是构建授权运营制度的逻辑起点。根据国家数据局发布的《数据领域名词解释》，公共数据是指“各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的数据”。这一界定明确了公共数据的产生主体和来源场景，但其范围界定仍需进一步细化。从主体角度看，公共数据持有者包括党政机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及供水、供电、供气、公共交通等公用企业。从数据性质看，公共数据可分为原始数据、衍生数据、数据资源、数据产品等不同形态。

要构建公共数据资源授权运营的示范性规则，首先必须明确“公共数据资源”的边界，从制度实践和政策导向来看，公共数据资源通常指由各级党政机关、事业单位、国有企业及其他履行公共职能的组织在提供公共服务过程中产生、采集、存储和管理的数据。这些数据具有公共性、权威性和基础性特征，涵盖政务、经济、社会、民生、环境等多个领域。国家数据局发布的《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》(以下称《实施规范》)明确指出，授权运营的对象是“县级以上地方各级人民政府、国家行业主管部门持有的公共数据资源”，其范围应以“不危害国家安全、公共利益、不侵犯商业秘密和个人隐私、个人信息权益”为前提，依法纳入授权运营范畴。

公共数据资源体量庞大、类型繁杂、并非所有数据都适合或能够直接进入授权运营通道。公共数据资源的范围界定，是在确保安全可控的前提下，聚焦高价值、高需求、高可行性数据类别，优先推动其授权运营的制度设计。这种“由点及面、循序渐进”的策略，既符合我国当前数据要素市场处于起步阶段的现实，也为后续全面推广授权运营模式奠定了坚实基础。

从法律属性看，公共数据授权运营本质上是一种特许经营权的授予。行政机关通过与市场主体签订行政协议的方式，将部分公共服务职能让渡给市场第三方承提。这种授权基于公共数据的自然垄断特性，旨在通过引入市场机制提高数据利用效率，但同时必须接受严格监管，防止数据滥用和垄断行为。

随着《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》的出台，我国公共数据资源授权运营制度进入系统化、规范化发展阶段。在此背景下，国家、省、市三级政府相继出台相关政策文件，形成了多层次、差异化的制度体系。其中，国家数据局牵头制定的《实施规范》作为顶层设计，为全国范围内的授权运营提供了统一框架：而各省、市则结合本地实际，在授权模式、运营机制、价格管理等方面进行了多样化探索。通过比较分析国家、省级与市级层面的制度规定，有助于发现授权经营规则的共性与差异特征，为构建示范性规则提供实践依据。

（一）国家层面：统一规范与制度框架

2025年1月的《实施规范》，在国家层面规定强调了五大原则：依法合规、公平公正、公益优先、合理收益、安全可控。在授权模式上，国家层面提出整体授权、分领域授权或依场景授权等多种方式，标志着我国公共数据授权运营进入规范化实施阶段。该规范作为中央层面“1+3”政策体系中的配套办法之一，旨在解决实践中存在的“规则程序不够明确，职责边界不够清晰、运营情况不够透明”等问题。

在主体界定方面，规范明确了“管理机构”“实施机构”和“运营机构”三类核心角色。在授权范围与条件方面，规范强调授权数据必须依法持有，且不得危害国家安全、公共利益、不得侵犯商业秘密与个人隐私。在运营规则方面，规范明确提出运营机构不得直接或间接参与已交付的公共数据产品和服务的再开发，以防止其利用垄断地位阻碍市场竞争。在价格机制方面，国家发展改革委与国家数据局联合发布通知，明确对公共数据运营服务费实行政府指导价管理，遵循“补偿成本、合理盈利”原则核定最高准许收入，并允许运营机构在上限内自行定价，实现“管得住”与“放得活”的平衡。

（二）省级层面：模式探索与制度的创新

在国家规范出台前，部分省份已等待开展授权运营试点，并形成了各具特色的制度模式。例如，福建省采用“整体授权”模式，由省级政府统一授权一家或少数几家运营机构，统筹开发全省公共数据资源，有利于资源集中、标准统一，但也存在垄断风险。浙江省则采取“依场景授权”模式，根据不同应用场景（如金融、交通、医疗）分别遴选运营机构，充分调动民营企业积极性，提升专业化水平。北京市则探索“分领域授权”，在金融领域设立“金融专区”，由特定机构负责数据产品开发，服务于普惠金融与小微企业融资。

（三）市级层面：细化落实与机制创新

市级政府作为政策执行的“最后一公里”，在授权运营规则的落地中发挥着关键作用。近年来，亳州市、芜湖市等地率先出台实施方案，推动制度从“纸面”走向“地面”。

以亳州市为例，其《公共数据资源授权运营实施方案》采用“整体授权+分领域协同”模式，建立“运营机构+合伙人”开发机制。该械既保留了整体授权的统筹优势，又通过“合伙人”机制引入多方参与，增强创新活力。同时，亳州还试行价格形成机制，明确实行政府指导价管理，并制定了涵盖定价原则、产品分类、评估调整等内容的六大方面规则，为运营机制提供清晰预期。

（四）比较分析与制度启示

通过比较国家、省、市三级规定，可以发现以下共性与差异：

共性方面：一是均强调依法合规、安全可控、公益优先原则；二是普遍采纳“管运分离”理念，明确实施机构与运营机构的职责边界；三是重视数据安全与个人信息保护、设置严格的准入与监管机制；四是鼓励市场化开发，推动数据产品化与服务化。

差异方面：国家层面侧重制度框架与底线规则，强调统一性与规范性；省级层面侧重模式创新与路径探索，体现地方特色；市级层面则聚焦实施细则与机制落地，突出可操作性。

此外，授权模式的选择也呈现多样化趋势；国家规范未强制规定具体模式，而是允许各地根据实际选择整体授权、分领域授权或依场景授权；省级实践中，福建、浙江、北京分别代表了三种典型路径；市级则多采用“整体+协同”的混合模式，兼顾效率与公平。

这种“自上而下引导，自下而上创新”的制度演进路径，为构建示范性规则提供了重要启示：理想的授权运营规则不应是“一刀切”的统一模式，而应是在国家基本框架下，允许地方根据实际进行适应性调整的“弹性制度体系”。

尽管公共数据资源授权运营制度已取得显著进展，但公共数据资源授权运营作为一项创新性制度安排，在实践推进过程中仍面临诸多挑战。这些问题既涉及制度设计的科学性，也关乎技术实现的安全性、更牵涉利益分配的公平性，若不能有效应对，将影响授权运营的可持续性与公信力。当前主要存在以下几个方面问题，并需提出相应的应对方案。

（一）授权范围与边界模糊问题

当前公共数据授权运营的首要问题在于授权范围不清，边界模糊。尽管《实施规范》规定授权运营应在“落实数据分类分级制度要求，不危害国家安全、公共利益，不侵犯商业秘密和个人隐私、个人信息权益等合法权益前提下开展”，但这一规定过于原则化，缺乏具体操作指引。实践中，哪些公共数据可以授权，以何种形式授权、授权程度如何把握，均存在较大不确定性。

公共数据授权运营的实践困境与其法律属性的模糊不无关系。行政机关通过与市场主体签订行政协议的方式，将部分公共服务职能让渡给市场第三方承担，其本质是以行政协议为载体的公共服务特许权的授予。但这种授权的法律性质、权限边界以及在数据利用过程中的责任划分，尚未形成明确的法律规范。

建议构建“应用场景+损害程度”的公共数据授权差异机制。根据应用场景的社会价值和数据滥用可能造成的损害程度，将公共数据分为不同授权等级；对于社会价值高、潜在损害小的应用场景（如公益科研、民生服务等），可采取较为宽松的授权策略；对于社会价值高但潜在损害也大的场景（如金融风控、商业决策等），则需施加更严格的限制条件。这种差异化授权机制既能促进数据价值释放，又能有效管控风险。

（二）供给不足与开放度有限

当前，许多地方政府虽有意愿推动数据开放，但实际可供授权的数据资源仍显不足，一方面，部分单位出于安全顾虑或部门利益，不愿共享数据；另一方面，大量数据仍处于“孤岛”状态，缺乏统一标准与整合机制，难以形成可用性强的数据产品。

应对方案：应加快建立“全国公共数据登记平台”，打造“公共数据一本账”，实现数据资源的全面摸底与动态管理。同时，推动“基层报表一表通”改革，减少重复填报。提升政务数据共享效率，对于确需共享但存在顾虑的数据，可探索“数据不出域、可用不可见”的技术路径，如隐私计算、联邦学习等，实现安全条件下的价值释放。

（三）运营垄断与市场公平问题

部分地方采用“整体授权”模式，将全部或主要公共数据资源授予单一运营机构，虽有利于统一管理，但也易形成事实上的垄断。运营机构可能利用其独家地位抬高价格、限制竞争，甚至阻碍其他市场主体对数据产品的再开发。

应对方案：应严格遵循《实施规范》要求，禁止运营机构参与已交付产品的再开发，打破其对下游市场的控制。同时，鼓励“分领域授权”或“依场景授权”，引入多家运营机构，形成适度竞争格局。此外，应建立健全“运营情况披露机制”，定期公布数据产品清单、服务价格交易规模等信息，提升透明度，接受社会监督。

（四）定价机制不健全与收益分配失衡

如何合理定价公共数据服务，是授权运营的核心难题。若定价过高，将增加企业利用数据成本，抑制市场需求，若定价过低，则难以覆盖运营成本，影响可持续性。目前，尽管国家已明确实施政府指导价管理，但具体定价方法，成本核算标准仍不清晰。

应对方案：应进一步细化价格形成机制，建立“成本+合理利润”的核算模型，明确数据采集、治理、安全、运维等各项成本构成。同时，实施差异化定价策略：对于用于公共治理、公益事业的数据产品，应免费提供，对于用于产业发展的，可按“补偿成本、合理盈利”原则收取服务费，并设置价格上限。在收益分配方面，应按照“谁投入、谁贡献、谁受益”原则，建立数据提供单位、运营机构、技术支撑方等多方参与的分配机制，激发各方积极性。

（五）安全风险与合规挑战

公共数据涉及大量个人信息与敏感信息，一旦泄露或滥用，将造成严重社会影响，尽管各地普遍强调安全管理，但在实际操作中，仍存在数据脱敏不彻底，访问权限失控、第三方合作风险等隐患。

应对方案：应建立全生命周期的数据安全管理体系，从数据采集、存储、加工、传输到销毁各环节实施严格管控，推行数据分类分级保护制度，对不同级别数据采取差异化安全措施。加强技术防护，推广使用加密、访问控制、日志审计等手段。同时，强化合规审查，要求运营机构通过第三方安全评估，并定期接受监管部门检查。

（六）法律权属不清与界定模糊

目前，公共数据的产权归属尚无明确法律规定，导致在授权过程中易引发权属争议。例如，运营机构是否拥有数据产品的知识产权？若因数据产品引发纠纷，责任如何划分？

应对方案：应在授权协议中明确约定数据产品的权属安排，通常可规定运营机构享有其开发形成的数据产品的知识产权，但不得用于再开发或转让给第三方用于同类竞争。同时，建立责任追溯机制，明确在数据使用过程中发生侵权或安全事故时，各方应承担的法律责任。长远来看，应推动数据产权立法，确立“数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权”三权分置制度，为授权运营提供法律保障。

为推动公共数据资源授权运营健康有序发展，急需在总结实践经验基础上，构建一套具有普适性、可操作性的示范规则。该规则应以国家规范为蓝本，吸收地方创新经验，兼顾效率与公平、安全与发展，形成“统一框架+弹性机制”的制度体系。

（一）明确界定公共数据范围，建立数据目录清单制度

建议在全国范围内推行“公共数据授权运营目录清单”制度，由各级数据管理部门牵头，联合相关部门梳理本地区具备授权条件的高价值数据资源，形成首批授权目录，并向社会公开。目录应动态更新，定期评估数据的安全性、可用性与市场需求，实现“能进能出”。

（二）统一规则与地方创新相协调的原则

示范性规则首先应确立基础统一与局部创新相结合的原则。国家层面应明确授权运营的基本准则、核心制度框架和底线要求，包括数据分类分级标准、运营机构准入条件、基本安全要求和跨域流通规则等。地方层面可在遵循国家基本要求的前提下，结合本地实际进行差异化探索。在坚持“管运分离”原则下，允许各地根据实际情况选择整体授权，分领域授权或依场景授权模式。对于数据基础薄弱地区，可先采用整体授权，快速启动；对于数据资源丰富地区，应鼓励分领域授权，引入竞争机制。如贵州的整体授权与分领域授权结合模式，安徽的“赛道合伙人”机制等创新做法，均可作为地方创新的典型案例纳入示范性规则。

（三）健全价格与收益分配机制

全面推行政府指导价管理，制定《公共数据运营服务定价指引》，明确成本核算方法、利润上限与定价程序。建立收益反哺机制，将部分收益用于支持数据基础设施建设与数据治理投入，形成良性循环。

（四）强化监管与透明度建设

建立全国统一的授权运营信息披露平台，要求各地定期报送授权情况、产品清单、交易数据等信息。引入第三方审计机构，对运营机构的成本、收入、安全合规情况进行独立评估。设立投诉举报机制，接受社会监督，防范垄断与不正当竞争。

（五）加强技术支撑与生态培育

示范性规则应高度重视技术支撑体系构建，明确授权运营所需的技术标准和基础设施要求。支持隐私计算、区块链、数据沙箱等技术在授权运营中的应用，提升数据安全与可信流通能力。鼓励高校、科研机构参与数据产品开发、培育数据要素市场生态。设立专项基金、支持中小企业参与数据深加工，推动数据产业链协同发展。

（六）示范性规则的实施路径设计

示范性规则的实施应采取循序渐进的路径，选择基础较好、条件成熟的地区和领域开展试点，积累经验后再逐步推广。试点地区应具备较强的数据治理基础、丰富的应用场景和完善的安全保障能力，能够代表不同类型的公共数据授权运营需求。实施过程中，应建立动态调整机制，根据技术发展、市场变化和实践反馈不断完善示范性规则。公共数据授权运营是新兴领域，规则设计难以一步到位，需要保持开放性和适应性。特别是随着人工智能、大数据等技术的发展，新的数据应用场景和商业模式将不断涌现，示范性规则应及时回应这些变化。

另外，示范性规则应注重国际视野，借鉴全球数据治理先进经验，同时体现中国特色。欧盟《数据法案》、美国《开放数据政策》等国际经验可为我国公共数据授权运营提供参考，但需结合我国数据体制特点进行本土适应性改造，形成既符合国际趋势又适应我国实际的规则体系。

1 国家发展改革委、国家数据局《关于印发<公共数据资源授权营运实施规范（试行）>的通知》（发改数据规【2025】27号），2025年1月8日发布；

2 国家发展改革委、国家数据局《关于建立公共数据资源授权运营价格形成机制的通知》，2025年2月1日发布；

3 《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》，2024年发布；

4 胡坚波《以“授权经营”破局公共数据开发》，人民网，2025年7月7日；

5 张望《我国公共数据授权运营工作处于起步阶段》，科技日报，2024年10月15日；

6 新华财经《我国加快规范化开展公共数据资源授权运营》，2025年1月31日。