2026年4月21日，上海市政府办公厅印发《国家数字经济创新发展试验区（上海）实施方案》（沪府办发〔2026〕5号，以下简称“《实施方案》”）。文件共七大部分三十条，涵盖数据要素市场化、数字基建、核心技术、实数融合（实体经济与数字经济深度融合）、产业集群、开放合作、人才制度等维度。算力、AI、区块链、6G这些关键词，每一个都足以占据科技媒体的头条；产业界关注的是项目机会和投资风口；政府部门关心的是任务分解和考核落地。

但法律人应当读出另一层意味——这份文件的核心价值，不在于它说了多少“要发展什么”，而在于它首次系统性地回答了“怎么确权、怎么定价、怎么分配、怎么流转”——这些困扰数据要素市场多年的底层制度问题。尤其是“数据产权制度”部分（第一条至第四条），其制度密度和创新程度，远超此前各地出台的数据条例和行动计划。

这不仅是一份产业政策，更是一份制度基础设施的建设蓝图。上海正在探索的，是如何把“数据二十条”提出的“三权分置”框架，从政策语言转化为可落地、可交易、可裁判的法律规则。

对于从事投融资、并购、合规业务的律师而言，这意味着数据资产的交易逻辑、尽调要点、估值方法、合同结构，都将在未来12-24个月内发生实质性变化。不理解这份文件的制度意图，将在未来的数据交易和数字并购中处于被动。

（一）“数据二十条”的未竟之业

要理解《实施方案》的创新，必须回到2022年12月中共中央、国务院印发的《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（即“数据二十条”，中发〔2022〕32号）。

“数据二十条”最大的制度贡献，是创造性地提出了“数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权”三权分置的产权框架（“数据二十条”第三条）。这一框架的精妙之处在于：它淡化了数据“所有权”的争议，转而聚焦数据在不同流转环节中的使用权能，为数据的流通和交易提供了制度接口。

但“数据二十条”毕竟是纲领性文件。它提出了“三权分置”的方向，却未能回答一系列操作层面的问题：

•“持有权”与“使用权”的边界在哪里？同一批数据，持有者和加工者之间的权利如何划分？

•不同场景下（如AI训练、金融风控、医疗诊断），三权的配置比例是否需要差异化设计？

•数据产权如何在司法裁判中得以确认和保护？法院依据什么规则认定数据侵权？

•公共数据授权运营产生的收益，如何在政府、运营机构、数据提供方之间分配？

这些问题如果不解决，“三权分置”就会停留在纸面上，数据交易市场仍将受制于“确权难、定价难、互信难”的困境（参见国家发展和改革委员会《“数据二十条”解读》，2023年1月）。

（二）上海的三个制度突破

《实施方案》第一条“深入开展数据基础制度实践探索”，用不足二百字的篇幅，提出了三个具有里程碑意义的制度安排：

第一，“制订适配人工智能发展等特定场景的数据产权配置规则”。

这是首次在中央或地方文件层面，明确提出数据产权配置需要“场景化”。“三权分置”不是一成不变的静态框架，而是需要根据具体应用场景进行动态调整的规则集合。AI大模型训练需要海量原始数据，其产权配置逻辑显然不同于金融征信场景下的衍生数据产品。上海此举，实际上是为“三权分置”框架注入了“弹性适配”的机制。

第二，“数据产权制度在司法领域的衔接应用指引、数据领域典型纠纷案例”。

数据产权要成为“真正的权利”，必须在司法裁判中得以确认和救济。上海明确提出要编制“司法衔接应用指引”和“典型纠纷案例”。上海二中院作为责任单位参与此项工作，预示着数据产权案件可能走向专业化审理路径——为未来设立专门的数据法庭或集中管辖机制积累经验。

典型案例的发布，将为全国数据产权司法保护提供“上海样本”。对律师而言，这意味着需要提前研究数据权属争议的诉讼策略和证据组织方式。

第三，“探索公共数据资源授权运营价格形成机制，推动收益合理分配”。

公共数据是数据要素市场的“压舱石”。据研究，我国政府数据资源占全国数据资源的比重超过3/4（国家发展和改革委员会《全国数据资源调查报告（2023年）》）。但长期以来，公共数据的开放规模不足美国的10%，个人和企业可利用的规模更是不及美国的7%。问题的核心不在于“愿不愿意开放”，而在于“开放后怎么定价、收益怎么分”。《实施方案》将此明确列为探索方向，标志着上海正在构建公共数据从“资源”到“资产”再到“资本”的完整闭环。

（三）配套制度：区块链+智能合约的技术赋能

《实施方案》第五条、第八条进一步提出：“深入推进国家区块链网络（上海枢纽）建设”“探索通过智能合约加快公共数据授权审批效率”。

这不是简单的“技术+制度”的物理叠加，而是一种“技术嵌入制度”的深层设计。区块链的不可篡改性为数据确权提供了技术信任基础，智能合约的自动执行特性则为数据授权和收益分配提供了程序化保障。当“持有权—使用权—经营权”的流转过程被记录在链上，数据交易就从“基于信任的博弈”转变为“基于代码的执行”。

上海正在构建的是一个“法律制度+技术标准+经济机制”三位一体的数据产权基础设施。这不是单一部门的政策创新，而是数据局、法院、司法局、发改委、财政局等多部门的协同作战。

对于律师而言，这意味着未来的数据交易文件，需要同时考虑法律条款、技术架构（链上存证、智能合约部署）和经济模型（收益分配算法）三个维度。不具备技术理解力的律师，将在数据交易法律服务中逐渐失去竞争力。

三权分置的制度设计，最终要落脚到数据资产的价值实现。如果说确权解决的是“能不能卖”的问题，那么入表和投融资解决的就是“值多少钱”和“怎么卖”的问题。

（一）数据资产入表的政策演进

数据资产化的关键一跃，是2023年8月财政部印发的《企业数据资源相关会计处理暂行规定》（财会〔2023〕11号，以下简称“《暂行规定》”），自2024年1月1日起施行。《暂行规定》首次明确，企业数据资源在满足资产确认条件时，可以作为“无形资产”或“存货”计入财务报表。

从2024年到2025年，数据资产入表从“理论探讨”走向“实务落地”。据统计，2025年半年报中，共有107家上市公司披露了数据资源入表情况，入表金额合计约人民币15亿元，主要集中在信息技术、交通运输、商贸零售等行业（数据来源：万得资讯2025年半年报统计）。浙江小商品城（将电商平台交易数据确认为无形资产）、青岛能源集团（将供热系统运行数据确认为无形资产）等企业的入表实践，为数据资产化提供了可复制的路径。

但入表只是第一步。数据资产的真正价值，在于其作为“资本”的流通能力——质押融资、出资入股、资产证券化。《实施方案》第三十条提出“开展以数据产品和服务为主的数据资产核算研究，探索将数据资产纳入建设项目投资范围”，这意味着：

•数据资产有望从企业层面的“表内资产”，升级为项目层面的“固定资产投资组成部分”或“建设项目资本金出资标的”；

•基础设施建设项目（如物流枢纽、数据中心）可以将数据资产作为投资组成部分；

•数据资产的估值方法将从“成本法”向“收益法”“市场法”多元化发展。

（二）对投融资业务的实务影响——五个信号与律师行动清单

对于从事PE/VC、并购业务的律师，数据资产化带来了五个需要关注的信号：

信号一：尽调清单必须增加“数据资产”专项模块

传统尽职调查关注有形资产、知识产权、合同债权。但在数字经济时代，目标公司的核心资产可能是一批高质量数据集、一个训练好的算法模型、或者一套用户行为数据。这些数据是否符合入表条件？权属是否清晰？是否存在侵权风险？都需要专项核查。

信号二：交易结构需要考虑“数据权属”的交割安排

在股权收购中，如果目标公司的核心价值在于其数据资产，那么交易文件必须明确：数据资产的权属是否随股权一并转移？是否需要单独的数据转让协议？数据涉及个人信息或第三方授权的，是否需要取得额外同意？

信号三：估值模型需要纳入“数据资产”参数

传统的DCF估值模型假设资产价值来源于未来现金流。但数据资产的价值具有“网络效应”和“场景依赖性”——同一批数据在不同应用场景下的价值可能相差数倍。估值师和律师需要共同设计适应数据资产特性的估值逻辑。

信号四：对赌条款可能需要“数据指标”

如果目标公司承诺的数据产品开发进度、数据质量评分、数据交易收入等未能实现，是否触发对赌？如何量化“数据质量”？这些都需要在协议中精细化设计。

信号五：合规风险需要“前置式”管理

数据资产的合规风险具有“累积性”——原始数据采集阶段的瑕疵，可能在后续加工、交易、使用环节被放大。交易文件中需要设置“数据合规陈述与保证”“数据合规交割条件”等条款，将风险前置管理。

数据资产的国内流通制度基本成型后，上海方案的另一大突破在于跨境数据流动的制度创新。

（一）从“正面清单”到“负面清单”的制度跨越

《实施方案》第二十三条提出：“创新跨境数据‘负面清单+操作指引’管理模式，推动数据出境负面清单适用范围扩大至上海全域。”

这是数据跨境流动管理制度的重大创新。

此前，我国数据出境管理主要依据《数据出境安全评估办法》《个人信息出境标准合同办法》等规定，采取的是“一事一议”的审批模式（类似于“正面清单”——只有经过评估或备案的数据才能出境）。而“负面清单”模式意味着：除非数据属于清单列明的禁止或限制出境类别，否则可以在符合操作指引的前提下便利流动。

这一制度设计借鉴了外商投资管理的“负面清单”经验，将管理重心从“事前审批”转向“事后监管”，大幅降低企业合规成本。

（二）临港先行与上海全域扩围的逻辑

临港新片区一直是上海制度型开放的“试验田”。《实施方案》第二十五条进一步提出：“高水平建设临港国际数据经济产业园”“支持临港新片区加快打造国际数据加工枢纽，发展'来数加工'等新型国际数据贸易业态”。

“来数加工”是一个极具想象力的制度创新。它借鉴了加工贸易的“两头在外”模式：

境外原始数据 

↓

进入临港安全环境

↓

 脱敏/标注/训练等加工处理

 ↓
形成数据产品

↓

符合输出地法规

↓

数据产品出口

这一过程中，原始数据不“入境”（仅在安全可控的环境下处理），数据产品可以“出境”（符合输出地法规）。上海将“负面清单”从临港扩围至全域，意味着：

•上海全市的企业都可以享受更便利的数据出境政策；

•跨国企业可以将上海作为亚太区的“数据枢纽”，统筹区域内数据流动；

•“来数加工”业态将从临港扩展到全市，形成数据贸易的产业集群。

（三）律师的合规服务机会

对于从事跨境业务的律师，“负面清单+操作指引”模式带来了新的服务需求：

1. 负面清单解读

帮助企业判断其数据是否属于禁止或限制出境类别。这需要律师同时具备数据分类分级知识和跨境监管经验。

服务产品化思路：开发“数据出境负面清单自评工具”，将清单条款转化为可操作的问卷，帮助企业初步判断合规状态。

2. 操作指引落地

指导企业建立符合“操作指引”要求的数据出境合规体系，包括：数据出境风险评估、出境数据最小化原则、境外接收方尽职调查、出境后数据安全监督等。

3. 数据跨境协议设计

在数据出境合同中加入合规条款、安全义务、违约责任。特别关注：境外监管调查时的配合义务、数据泄露通知机制、争议解决管辖条款。

4. 争议解决预案

数据出境后被境外监管机构调查或诉讼时，如何维护企业权益。这需要提前在交易文件中设置“监管应对条款”和“跨境诉讼协调机制”。

《实施方案》第二十八条明确提出：“修改《上海市数据条例》，重点促进数据产权制度实践，巩固区块链数字底座，培育发展数据产业。探索浦东新区促进数字经济创新发展专项立法。”

这是整个文件中最具“法律人视角”的条款。

（一）《上海市数据条例》的修改方向

2021年11月通过的《上海市数据条例》，是我国首部省级数据综合立法，在当时具有开创性意义。但四年多过去，数据产权制度、区块链技术应用、数据产业发展等新问题层出不穷，条例的修改势在必行。

从《实施方案》的表述来看，修改重点集中在三个方面：

•数据产权制度实践：将“数据二十条”的三权分置框架和上海的实践探索，上升为地方性法规；

•区块链数字底座：为区块链在数据流通中的应用提供法律认可（如电子单证效力、链上存证证明力）；

•数据产业培育：通过法治手段保障数据交易市场的健康发展。

（二）浦东新区专项立法的想象空间

上海为浦东新区“量身定制”数字经济专项立法，意味着：

•可以在浦东试行突破现行法律框架的制度创新（如数据产权登记制度、数据资产信托制度）；

•可以为临港国际数据经济产业园提供更高层级的法治保障；

•可以为全国数据基础制度的完善提供“浦东经验”。

（三）律师参与立法跟踪的具体路径

对于律师而言，密切跟踪立法进程不仅是专业要求，更是业务机会的来源。

《国家数字经济创新发展试验区（上海）实施方案》的发布，不是终点，而是起点。

上海方案是在现行法律框架内，为数据要素的市场化配置找到一条“中国式”的法治路径。这条路径既不照搬欧盟的GDPR模式（强监管、重保护），也不简单复制美国的行业自律模式（市场化、轻监管），而是试图在“促进流通”和“保障安全”之间找到动态平衡。

对律师行业而言，这一制度变革带来了根本性的执业能力升级要求。

在AI大模型、脑机接口、具身智能、数字货币等技术加速落地的背景下，数据已经成为几乎所有商业活动的底层要素。数据资产的法律属性、权属认定、交易结构、估值方法，不再是“数据律师”才需要掌握的一项细分技能，而会像合同审查、尽职调查、诉讼代理一样，成为律师团队的基础执业能力。

未来的数据交易文件，不会只由“数据律师”来审阅，而会成为每个交易律师的基础工作。理解数据产权的规则演进，就是理解下一代商业基础设施的底层逻辑。建议法律从业者在日常业务中有意识地培养数据思维——无论是并购尽调、投融资交易，还是合规顾问、争议解决，都可能涉及数据资产的识别、评估和处置。具备法律和技术复合背景的成员当然更好，但更重要的是整个团队对“数据作为资产”的认知升级，而非将其标签化为一个孤立的小众业务线。

正如“数据二十条”所揭示的：数据的价值在于流通，流通的基础在于确权，确权的关键在于规则。上海正在做的，就是为这条“数据价值链”铺设法治轨道。而我们，应当是这条轨道建设的参与者，而不只是旁观者。

*注：上表条款位置根据公开文件整理，具体条款编号请以正式印发的《实施方案》原文为准。本文涉及的部分条款内容存在待核实空间，建议在实务引用前核对原文。

*免责声明：本文仅为对公共政策文件的专业解读，不构成针对特定事项的法律意见。文中涉及的条款编号和内容以官方正式文件为准。具体法律问题，请咨询专业律师。