经办律师：北京办公室  祝诣茗  代航

本案起因于2018年11月，因政策调整，原被告双方签署《解除协议》，次日签署《清算协议》，约定以当地政府部门出具的审计结论作为付款依据。然而，在《清算协议》约定的支付期限届满后，被告并未履行付款义务。原告在多次沟通无果后提起诉讼，要求被告支付相应款项。

本案为一起典型的由特许经营合同提前终止引发的纠纷。争议焦点在于特许经营合同的法律性质究竟是民事合同还是行政协议。2019年12月10日，最高人民法院发布《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，将符合规定的政府与社会资本合作协议纳入行政协议案件的受理范围，这一规定在特许经营领域产生了重大影响，引发了学界与实务界对特许经营合同法律性质的广泛讨论。

本案，祝诣茗律师通过对“行政法上权利义务内容”这一规定进行深入研究、反复推敲，认为体现当事人协商一致的合意，为当事人设定民事权利义务应属民事合同，解决了案涉协议的性质认定问题，最终法官确认本案纠纷属于民商事合同纠纷，为原告挽回了损失。

焦点一：特许经营合同的法律性质究竟是民事合同还是行政协议？

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》发布后，特许经营合同的法律性质在学界与实务界引发巨大争议，司法实践中同类案件多被纳入行政诉讼程序审理。案涉《清算协议》源于特许经营项目提前终止，其究竟属于行政协议还是民商事合同，直接决定案件的审理程序、法律适用与裁判规则，是本案必须破解的核心前提性难题，也是行业内亟待厘清的共性法律问题。

焦点二：该市审计局出具的《调查报告》是否属于合同中约定审计结论？是否可以作为原告主张案涉金额的依据？

双方《清算协议》明确约定以政府部门审计结论作为付款依据，但被告对政府审计局出具的专项调查报告不予认可，否认其属于协议约定的审计结论。如何结合《中华人民共和国审计法》相关规定与合同约定，论证该专项调查报告的法律效力，锁定付款依据，是本案胜诉的核心事实基础。

一、实现提级管辖，规避地方保护风险：为防止可能的地方保护主义，祝诣茗律师通过相关规定并结合案件涉案金额综合考量，确定由中级人民法院作为一审法院；

二、深入论证清算协议的民商事合同属性，突破行业定性争议：祝诣茗律师深入研究《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》关于“行政法上权利义务内容”的界定，并结合特许经营权纠纷的大量案例，分析本案清算协议的法律属性。祝诣茗律师还结合案发前不久全国人大法工委给全国政协代表张水波教授“对特许经营纠纷究竟属于民事纠纷还是行政纠纷的答复”。并就本案与张水波教授进行了咨询与探讨，对案涉协议属于民商事协议进行了充分的论证，最终说服法官接受本案清算协议纠纷应当为民商事协议的事实。

三、确认审计报告法律效力。针对政府审计局出具的专项调查报告，祝诣茗律师深入研究《中华人民共和国审计法》等相关法律规定，提出该报告应被视为双方在《清算协议》中约定的政府审计结论，从而成功确立其法律效力，为案件的胜诉奠定基础。

一、处理结果

该案件取得了胜诉，通过法院执行回投资款上亿元。

二、法律价值

2019年12月10日，最高法发布《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，将特许经营项目纠纷定义为“行政协议”纠纷，按行政诉讼处理，但祝诣茗律师代理的上述案件，虽是特许经营项目纠纷，但诉讼请求是支付工程款，因此祝诣茗律师认为应属于民事诉讼合同纠纷。该案是《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》发布后支持特许经营项目纠纷的第一例。

三、社会价值

该案获得第四届“金线司法案例案例奖-房地产与建设工程”奖。获奖理由：本案对于特许经营纠纷中民商事合同性质认定问题具有重大借鉴意义，而且为社会资本方在采用行政诉讼无法妥善解决相应诉求时提供了一个较为明确的纠纷解决思路。

本案为特许经营领域社会资本方维权提供了清晰、可落地的民事诉讼路径，打破了“特许经营纠纷只能走行政诉讼”的行业固有认知，有效提振了社会资本参与特许经营项目的投资信心，对优化特许经营市场营商环境、保障民营资本合法权益具有重大意义。案件确立的裁判规则，规范了政府方与社会资本方在特许经营项目提前终止后的权利义务关系，引导双方通过平等协商的方式处理项目清算事宜，推动特许经营市场的规范化、法治化发展，对特许经营行业的长期健康发展具有广泛的指导价值。

一、疑难案件的核心突破，在于对法律规则的深度解构与体系化论证

面对特许经营合同定性这类学界与实务界存在重大争议的疑难问题，不能局限于表面的法条解读，必须深入解构法律规则的立法本意、核心要件与适用边界，结合立法机关解释、权威理论观点与司法实践趋势，构建完整、闭环的法律论证体系，才能真正说服裁判者，实现法律规则的突破性适用。

二、诉讼策略的核心，是始终锚定客户的核心诉求实现利益最大化

律师代理诉讼案件，不能仅关注法律争议本身，必须始终围绕客户的核心诉求制定策略。本案中，客户的核心诉求是快速全额回款、规避地方干预，因此祝诣茗律师始终坚持民事诉讼路径，从管辖程序到实体论证，全流程围绕该核心目标设计方案，最终实现了客户利益的最大化，这是诉讼代理工作的根本出发点。

三、复杂程序案件，必须建立全流程闭环的诉讼管控体系

历经多轮审理的复杂案件，诉讼策略的稳定性与应变能力同等重要。必须坚守核心主张不松动，同时针对每一轮审理的争议焦点、对方的抗辩观点，不断完善论证体系，制定针对性的应对方案，将法律风险管控贯穿案件全流程，才能在复杂的审理程序中始终把握主动权，确保案件最终走向符合预期。

四、疑难案件的专业突破，需要理论与实务的深度融合

面对前沿性、开创性的法律问题，仅靠司法实践经验是不够的，必须结合前沿理论研究成果，与行业权威专家开展深度探讨，才能让法律论证更具深度与说服力。本案中，对全国人大法工委答复意见的解读、与特许经营领域权威专家张水波教授的专业探讨，为祝诣茗律师的核心观点提供了坚实的理论支撑，也是案件取得突破的重要基础。

五、特许经营纠纷代理，必须精准把握民事与行政的法律边界，为当事人选择最优维权路径

特许经营纠纷兼具民事属性与行政属性，律师不能陷入路径依赖，必须结合案件具体情况，全面分析不同维权路径的优劣，精准把握两类法律程序的适用边界，为当事人选择最契合其核心诉求的维权路径，才能真正发挥律师的专业价值，为当事人提供最优的法律解决方案。