（一）第31条的规范结构：一般规则与特别顺位的区分

《纪要》第31条分为两款，规范对象不同，不宜混为一谈。

第一款规定的是重整、和解或者清算中项目整体出售时的处理：根据《纪要》规定继续履行的房屋买卖合同在程序终止或者终结时未履行完毕的，由重整、和解后的债务人或者项目受让人继续履行；其他破产费用、共益债务以及破产债权，按照人民法院裁定批准的重整计划、和解协议或者分配方案依法执行。这一款实质上是对“带合同整体转让”模式的确认，购房合同随项目一并转移，不进入金钱债权的清偿顺位。

第二款才是广受关注的九级清偿顺位，但其适用有严格的前提条件，原文表述为：

适用这一顺位必须同时满足三个条件：其一，房地产开发企业已被裁定宣告破产（即进入清算程序，而非重整或和解）；其二，房屋买卖合同因房屋不能交付且无实际交付可能而被解除或者终止；其三，解除或终止后的相关债权转化为金钱债权，参与项目变价款的分配。只有在项目彻底烂尾、无法续建也无法整体出售、购房合同解除后各方均主张金钱清偿的场景下，这一顺位才直接适用。

（二）担保债权与破产费用、共益债务的排序：与传统破产法框架的衔接

第31条第二款将担保权债权列为第三顺位，破产费用列为第四，共益债务列为第五，即担保债权优先于破产费用和共益债务受偿。这一排列与《企业破产法》的常规结构存在明显差异。根据《企业破产法》第一百零九条，对破产人的特定财产享有担保权的权利人，对该特定财产享有优先受偿的权利；根据第四十三条，破产费用和共益债务由债务人财产随时清偿。在传统框架下，担保权人就特定财产单独优先受偿，破产费用和共益债务则从无担保财产中随时支付，两者原则上不发生冲突。

对第31条第二款的合理解读是：该款的规范对象是在房屋不能交付、合同解除的特定情形下，房屋（及项目整体）变价款在各类权利之间的分配次序。在这一特定分配场景中，所有债权（包括担保债权）均指向同一笔项目变价款，因此需要排出统一的受偿顺序。这一特别安排不宜被解读为在一般破产程序中改变了破产费用和共益债务的优先地位，也不应被机械套用于重整或项目整体出售的场景。续建融资债权人尤其需要注意这一点——若机械套用该款，极易低估共益债务在常规程序中的实际地位。该款的适用边界仍有待裁判实践进一步厘清。

（三）哪些是既有规则的再确认，哪些是真正的突破

在九级顺位中，“商品房消费购房人已支付的购房款＞建设工程价款优先权＞担保权债权”的先后关系，并非《纪要》首创。消费购房人优先于抵押权，源于《最高人民法院关于商品房消费者权利保护问题的批复》（法释〔2023〕1号）；建设工程价款优先于抵押权，源于《民法典》第八百零七条及相关司法解释。《纪要》的贡献在于将这一在既往裁判实践中已逐步确立的顺位格局，以系统性文件的形式再次确认并统一适用于房地产破产案件。

真正具有突破性的是第一顺位中将“尚未归还的个人按揭贷款”与“商品房消费购房人已支付的购房款”并列。在法释〔2023〕1号批复中，优先保护的是消费购房人已支付的购房款返还请求权，按揭贷款债权并未被明确纳入同等优先范围。《纪要》将按揭贷款纳入第一顺位，并通过第18条第三款的衔接安排（消费者解除合同时，银行就担保物受偿不足部分可按第一顺位清偿），实现了购房人利益与金融债权的协同优先，这是对既往规则的实质性拓展。

（四）第30条抵押权优先范围：与担保制度司法解释的衔接

第30条规定：“破产受理前就房地产开发企业在建工程设定抵押的权利人，其优先受偿权范围以破产申请受理时已完工部分价值为限。破产程序中在建工程项目续建的，抵押物变现后续建增值部分应当依次优先清偿续建产生的建设工程价款债权、续建融资债权。”

这一规则并非全新创设。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉有关担保制度的解释》第五十一条分两款确立了抵押权效力不及于续建部分的规则：第一款针对仅以建设用地使用权抵押的情形，规定“债权人主张抵押权的效力及于正在建造的建筑物的续建部分以及新增建筑物的，人民法院不予支持”；第二款针对以正在建造的建筑物抵押的情形，规定“抵押权的效力范围限于已办理抵押登记的部分。当事人按照担保合同的约定，主张抵押权的效力及于续建部分、新增建筑物以及规划中尚未建造的建筑物的，人民法院不予支持”。《纪要》第30条针对的是在建工程抵押，与第五十一条第二款直接对应，是在破产程序中对这一既有规则的明确适用，并进一步规定了续建增值部分的分配次序（先续建工程款，后续建融资）。对开发贷银行而言，这意味着其抵押权的优先范围在破产受理时即被锁定，后续续建产生的增值不归其优先受偿——这一规则在既往担保法框架下已有依据，《纪要》使其在破产程序中的适用更加明确。

对不同类型金融机构的影响存在差异。开发贷银行需要同时关注两个层面：一是在第31条第二款的特别顺位中，担保权债权位列第三；二是在第30条下，抵押权的优先范围被锁定在受理时已完工部分的价值。按揭银行的处境则不同，其按揭贷款在消费者解除合同的场景下可进入第一顺位，将在下一节专门分析。信托公司、AMC等持有非标债权或通过特殊交易结构取得担保的机构，需要逐一检视其担保权是否落入第30条的限制范围。债券持有人通常不持有特定财产担保，属于普通债权，受清偿顺位重构的直接影响较小，但需关注房企整体清偿能力下降带来的间接影响。

《纪要》第18条针对商品房担保贷款合同的处理作出了三款规定，其中既有对既有司法解释的重申，也有针对房地产破产特殊场景的规则创设。

（一）第一款：对商品房买卖合同司法解释的重申

第18条第一款规定：“房屋买卖合同被确认无效或者被撤销、解除，致使商品房担保贷款合同的目的无法实现，当事人根据《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第二十条的规定请求解除商品房担保贷款合同的，人民法院予以支持。担保贷款合同解除后，房地产开发企业应当将收受的购房贷款和购房款的本金及利息分别返还给贷款银行和购房人。”这一款直接援引了《商品房买卖合同司法解释》的既有规则——其中合同解除的依据是第二十条，开发商分别返还购房贷款和购房款本金利息的依据是第二十一条第二款，明确了购房合同解除后担保贷款合同可以一并解除，开发商分别向银行和购房人返还本金利息。这并非新规。

（二）第二款：抵押登记不得注销——对既往争议的统一

第18条第二款规定：“管理人以购房合同被确认无效或者被撤销、解除为由，请求注销购房贷款抵押登记或者抵押预告登记的，人民法院不予支持。贷款银行有权就购房人欠付的贷款本息申报债权，并可就担保物优先受偿。贷款银行仅办理抵押预告登记的，应当根据民法典担保制度司法解释第五十二条第二款的规定行使权利。”

在既往实践中，购房合同解除后按揭抵押登记是否应当注销存在争议。部分观点认为，主合同（购房合同）解除导致从合同（贷款合同）解除，抵押登记作为从权利应随之注销；另一种观点则认为，贷款合同解除后开发商返还贷款的义务仍然存在，银行的债权并未消灭，抵押登记应继续作为债权的担保。《纪要》采纳了后一种观点，明确抵押登记不得注销，银行可就担保物优先受偿。这一规定对按揭银行是重大利好，统一了既往的裁判分歧。

（三）第三款：真正的规则创设——不足部分升档与购房人责任豁免

第18条第三款规定：“房屋买卖合同依据《最高人民法院关于商品房消费者权利保护问题的批复》第三条规定解除，贷款银行依前款规定就担保物受偿不足部分，请求按照本纪要第31条第二款第一项的顺位清偿的，人民法院予以支持。贷款银行就破产程序中未受清偿债权要求购房人继续承担清偿责任的，人民法院不予支持。”

这一款是《纪要》中最具现实意义的规则创设之一，包含两层紧密关联的安排。第一，在商品房消费者因房屋不能交付而依据法释〔2023〕1号批复第三条解除合同的情况下，按揭银行就担保物（即所购房屋）受偿不足的部分，可以按照第31条第二款第一项的顺位——即第一顺位——获得清偿。这实际上将按揭银行的不足部分债权“升档”到了与消费购房人同等的第一顺位。第二，按揭银行在破产程序中未受清偿的债权，不得再要求购房人继续偿还。这是对购房人的责任豁免，避免消费者在房屋无法交付的情况下仍需背负房贷。

这一双向安排的政策逻辑在于：在保民生的导向下，消费者不应为房企破产承担最终损失；但同时，金融安全也需要维护，银行的抵押权和优先受偿权应得到保障。通过将银行不足部分债权纳入第一顺位，同时免除购房人的兜底责任，在两者之间实现了平衡。需要注意的是，“担保物受偿不足部分”的认定，需要先就抵押物进行处置变现，才能确定不足金额；第一顺位清偿的范围仅限于“不足部分”，而非全部贷款债权。

以房抵债是房企债务重组中极为常见的操作，也是信托、AMC、非标融资方等金融机构常用的风险缓释手段。《纪要》用第13、14、15三个条文，对不同类型的以房抵债作出了分层效力认定。这些规定中有对既往裁判规则的系统整合，也有针对房地产破产特殊场景的细化。

（一）第13条：以房抵偿普通金钱债权——履行期分界与高额利息扣减

第13条以债务履行期限是否届满为分界点。履行期限届满前达成的以房抵债协议，按照第15条关于“以房屋买卖担保债务履行”的规则处理——即本质上属于让与担保，债权人不能直接要求交付房屋，而应按原债权债务关系申报债权。履行期限届满后达成的以房抵债协议，经审查不存在恶意损害第三人合法权益的情形，且抵债价格、协议签订时间、债权形成原因等不属于《企业破产法》第三十一条、第三十二条、第四十条及司法解释二第四十四条规定的可撤销或无效情形的，应当认定有效。

但即使以房抵债协议被认定有效，管理人仍需对折抵购房款的债权数额进行实质审查。第13条第二款明确规定：“超出法律规定保护限额的高额利息等不应予以保护的部分，应当从购房款中予以扣减。”这一规定针对的是实践中部分债权人将高额利息、违约金甚至利滚利后的金额全部折抵购房款的问题。经审核后，折抵债权数额不足以支付全部购房款的，按照第9条处理（管理人可选择解除或继续履行）；折抵债权足以支付全部购房款的，抵债购房人的权利按照第10条（消费性购房人）、第11条（预告登记买受人）、第12条（已交付占有人）的规定分别予以保护。

（二）第14条：以房抵偿优先债权——个别清偿撤销的例外

第14条规定：“破产申请受理前六个月内，债务人通过签订以房抵债协议的方式，对以自有财产设定担保物权的债权以及工程款、劳动报酬债权进行清偿的，管理人以构成个别清偿为由请求撤销的，人民法院不予支持。以房抵债协议签订时担保财产或者抵偿债权金额低于该抵债房屋价值的，管理人有权要求其补交差额。”

这一规定的逻辑在于：担保物权债权、工程款债权和劳动报酬债权本身就具有优先受偿权，以房抵债只是实现优先债权的一种方式，不构成对其他债权人的不公平清偿，因此不应适用《企业破产法》第三十二条关于个别清偿撤销的规定。这是对破产撤销权制度在优先债权领域的合理限缩，在既往学理和裁判中已有类似观点，《纪要》予以明确。差额补交机制则防止优先债权人通过以房抵债获得超出其优先债权范围的额外利益。

（三）第15条：让与担保——登记状态决定优先受偿权

第15条针对“以房屋买卖担保债务履行”的让与担保情形，根据登记状态的不同作出差异化处理。未办理任何登记的，债权人在破产程序中要求继续履行交付房屋的，人民法院不予支持，债权人应当按照原债权债务关系申报债权，且不得主张就买卖合同标的物优先受偿。已办理房屋所有权登记的，债权人按照原债权债务关系申报债权并主张就该登记房屋优先受偿的，人民法院应当予以支持——这与《民法典担保制度司法解释》第六十八条关于让与担保的规定一致。仅办理所有权预告登记的，债权人的优先受偿权根据《民法典担保制度司法解释》第五十二条第二款的规定，在破产申请受理时该登记房屋的价值范围内予以支持。

第15条还设置了一个重要的例外：“在人民法院受理破产申请前一年内，债务人对自身没有财产担保的债务签订上述买卖合同并办理所有权登记或者预告登记的除外。”这一例外与《企业破产法》第三十一条第三项关于“对没有财产担保的债务提供财产担保”的可撤销行为相衔接。

总体而言，第15条关于让与担保的规定主要是对《民法典担保制度司法解释》既有规则在破产程序中的适用衔接，真正的新增内容不多。对金融机构而言，关键在于区分所有权登记和预告登记的不同效力范围，以及关注受理前一年内的撤销风险。

续建融资是烂尾楼盘活的核心环节，《纪要》第26条为续建融资设立了三重保护机制，是“保交楼”目标落地的关键制度供给。

（一）共益债务定性：破产法既有规则的适用

第26条第一款规定：“破产申请受理后，债务人房地产项目续建需要对外借款的，管理人应当在续建方案中列明融资方案，经债权人会议表决通过或者人民法院许可后实施，续建融资债权一般应当按照共益债务清偿。”将破产受理后的新增融资定性为共益债务，是《企业破产法》框架下的既有规则——破产受理后为债务人继续营业而产生的债务，属于共益债务，由债务人财产随时清偿。《纪要》在此基础上明确了续建融资的方案表决或许可程序，以及专款专用要求。

第26条第三款还规定：“破产申请受理前，债权人系按照项目属地政府相关部门要求为复工续建提供融资，债权人请求将该部分融资债权比照共益债务清偿的，经审查认定该融资确实用于债务人项目复工续建的，应当予以确认。”这一款将破产受理前政府协调的复工融资也纳入共益债务范围，解决了既往实践中政府主导的复工融资在破产程序中的定性争议，属于针对房地产破产特殊场景的新增规定。

（二）续建增值范围内优先：与第30条抵押权范围限制的衔接

第26条第二款规定：“续建的房地产项目在破产申请受理前已经设定抵押的，续建融资债权可在项目续建增值范围内优先受偿，但不得优先于续建产生的建设工程价款债权。”这一规定与第30条形成衔接：既然原抵押权人的优先范围被锁定在受理时已完工部分的价值，那么续建增值部分就应当优先用于清偿续建产生的新投入——首先是续建工程款，其次是续建融资。这一安排的逻辑是“谁投入、谁受益”，防止原抵押权人就续建增值部分“搭便车”。

（三）协商超级优先：谈判空间的制度确认

第26条第二款还规定：“经与相关建设工程价款优先权人、抵押权人协商一致，续建融资债权可优先于破产受理前产生的建设工程价款债权或者抵押债权受偿。”这意味着，在各方协商一致的情况下，续建融资的优先权还可以进一步提升，甚至优先于受理前的建设工程价款债权和抵押债权。这一机制为续建融资方提供了更大的谈判空间，也为原抵押权人参与续建融资、通过新增投入盘活项目提供了制度通道。

与续建融资配套的还有第24、25条关于续建主体和费用的规定，以及第27条关于土地出让金的规定。原施工单位同意续建的，续建工程款作为共益债务随时清偿；原施工单位拒不复工且拒绝移交施工资料的，法院可采取强制移交措施。续建新增应缴的土地出让金等公共费用本金可作为共益债务随时清偿；欠缴的土地出让金则参照《企业破产法》第一百一十三条第二项顺位清偿。

对金融机构而言，续建融资规则具有双重意义。一方面，它为金融机构参与烂尾楼盘活提供了具有吸引力的风险缓释安排——共益债务定性、续建增值范围内优先受偿、协商超级优先机制，都使得续建融资的风险收益比显著优于普通债权。另一方面，对于持有原抵押权的金融机构而言，续建融资的优先权意味着其抵押权的受偿范围被进一步限定——续建增值部分将优先用于清偿续建工程款和续建融资，原抵押权人只能就受理时已完工部分的价值受偿。

（一）实质合并：2018年纪要规则的重申与细化

房地产企业集团普遍存在关联企业众多、资金交叉调拨、互相担保、人员混同等特征，金融机构在房企破产中往往希望通过实质合并破产程序，将集团内多个关联企业的财产合并清偿，以扩大追偿范围。《纪要》第2条对实质合并的适用条件作出了严格限定。

第2条首先确立了基本原则：“人民法院应当以对关联企业成员的破产原因进行单独判断并适用单个破产程序为基本原则，不得仅以关联企业之间存在资金互相调拨、互相担保、人员交叉任职等情形为由适用实质合并破产程序。”实质合并的适用需要同时满足三个要件：“有证据证明房地产开发企业的多个关联企业成员之间确实存在法人人格高度混同、区分各关联企业成员财产的成本过高、严重损害债权人公平清偿利益。”

这一规则并非全新创设。《全国法院破产审判工作会议纪要》（法〔2018〕53号）第32条至第37条已对关联企业实质合并破产的条件、审查程序、权利救济和法律后果作出系统规定，第38条、第39条则规定了不符合实质合并条件时的协调审理与集中管辖；其核心要件规定在第32条，同样是“法人人格高度混同、区分各关联企业成员财产的成本过高、严重损害债权人公平清偿利益”。《纪要》第2条是在房地产破产领域对2018年纪要规则的重申和细化，特别强调了“不得仅以资金互相调拨、互相担保、人员交叉任职为由适用实质合并”，这一针对性表述回应了房企集团中普遍存在的上述现象。

对于不符合实质合并条件的关联企业破产，第2条第二款规定了集中管辖的替代方案。集中管辖虽然不合并财产和清偿，但可以统一程序推进、协调资产处置。对金融机构而言，实质合并门槛的提高意味着不能再简单地以房企集团存在资金调拨、交叉担保为由主张实质合并，而需要收集和证明法人人格高度混同的具体证据。

（二）管辖与管理人指定：项目所在地原则与预重整衔接

第1条确立了“以开发项目所在地确定破产管辖法院”的原则，这是对《企业破产法》第三条“债务人住所地”管辖一般规定的细化，理由在于房企的主要财产是开发项目，项目所在地法院管辖便于资产接管、处置和债权人监督。对于项目分散的房企，第1条规定了层级管辖规则。房地产总部企业破产的，一般以注册地为住所地确定管辖。

第3条关于管理人指定的规定中，与金融机构关系最密切的是预重整阶段中介机构转任管理人的机制：“预重整协商阶段，债务人、金融机构债权人委员会或者债权额占三分之二以上的债权人聘请编入管理人名册的相关中介机构开展有关辅助工作，在破产申请受理后金融机构债权人委员会或者债权额占三分之二以上的债权人同意该中介机构担任管理人，人民法院经审查认定符合管理人任职规定的，可以指定其作为破产案件的管理人。”这一机制赋予了金融机构债权人在管理人选任中的实质性话语权，是对预重整制度与破产程序衔接的细化规定。

（一）违约金：停止计息是既有规则，不可抗力调减是新增

第20条规定：“破产申请受理后，因逾期办证及逾期交付房屋继续产生的违约金或者损失赔偿金停止计算，管理人以房地产市场深刻调整构成不可抗力为由对债权人申报的违约金等债权调减的，人民法院予以支持。”

其中，破产受理后的违约金停止计算，与《企业破产法》第四十六条第二款“附利息的债权自破产申请受理时起停止计息”的规则相一致，是既有规则的适用。真正新增的是“管理人以房地产市场深刻调整构成不可抗力为由对违约金调减的，人民法院予以支持”这一规定。这为管理人核减金融机构申报的违约金债权提供了裁判依据，但条文并未给出统一的调减比例，也未将其扩展为购房款本金减免或所有合同责任的当然豁免，具体调减幅度仍需个案审查。对于持有房企债券或非标债权的金融机构而言，违约金和逾期利息是债权金额的重要组成部分，这一规定可能导致实际确认的债权金额低于申报金额。

（二）购房人单独表决组与实际施工人代位申报

第19条要求将请求交付房屋的购房人作为单独表决组，就房地产项目续建、融资等事项进行表决，表决权按已支付房款金额确定。这意味着在涉及项目续建、融资等重大事项时，购房人将作为独立表决组参与表决，在购房人数量众多、已付房款总额较大的项目中，其意见可能对方案通过产生决定性影响。

第21条关于实际施工人代位申报的规定，与《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》中关于实际施工人权利的规定相衔接，明确了在承包人未申报全部工程款从而影响实际施工人债权实现的情况下，实际施工人可在房企欠付承包人价款范围内代位申报并优先受偿。这一规定扩大了建设工程价款优先受偿权的行使主体，将进一步压缩担保权人和普通债权人的受偿空间。其中涉及的农民工工资未足额清偿的部分，可参照职工债权进行清偿。

第22条关于保证金的规定区分了返还条件、财产能否区分及损失原因，分别涉及附条件债权、取回权、普通债权、共益债务和工程价款优先受偿。第23条则确立了“有明确依据不得无故不予确认”的债权审查原则，对有明确法律依据、合同依据或者生效法律文书确定的债权，管理人不得无故不予确认。

（一）第5条：废止旧规定与登记/裁定送达标准的确立

第5条有两处重要变化。其一，明确《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》（法释〔2002〕23号）第七十一条第五项、第六项的规定内容不再适用。该两项分别涉及“特定物买卖中尚未转移占有但相对人已完全支付对价的特定物”和“尚未办理产权证或者产权过户手续但已向买方交付的财产”不属于破产财产。这两项规定在既往实践中被购房人广泛援引作为主张取回权的依据，其废止意味着大量已付全款但未办理过户的房屋将纳入债务人财产范围。但纳入之后并非放任不管，《纪要》第9至12条随即以限制管理人解除权、保障合同继续履行的方式提供保护——取回权的通道收窄了，履行请求权的通道却打开了。

其二，明确“破产申请受理前，相关房屋已经办理产权登记手续，或者依法定程序作出的拍卖成交裁定、变卖成交裁定、以房抵债裁定已经送达买受人或者债权人的”，相关房屋不属于债务人财产。这确立了“登记或裁定送达即物权变动”的判断标准，为管理人认定破产财产明确了边界。

（二）刑民交叉、财产追收与“三代”合同

第6条关于刑民交叉的规定，明确了房企涉及非法集资等刑事案件时破产程序与刑事程序的衔接：赃款赃物能与合法财产区分的，不属于破产财产，通过刑事程序发还；混同无法区分的，受害人损失作为普通债权统一受偿。这意味着在混同情况下，刑事受害人的权利将与普通债权按比例受偿，不会优先于金融机构债权。

第7条关于财产追收的规定明确：“依法追回的被违规抽调挪用资金，应当优先用于项目复工续建，项目无法复工续建的，应作为债务人财产依法分配。”这是“保交楼”目标下的特别安排，突破了追回财产一律纳入破产财产池的一般原则。对金融机构而言，财产追收的成果可能首先服务于项目续建，而非直接提升债权清偿率。

第8条关于“三代”合同（代管、代持、代建）的规定是《纪要》中颇具特色的新增条款。破产受理前因保交楼需要，经地方政府协调签订的代管、代持、代建协议，管理人不得依据《企业破产法》第十八条解除，利害关系人也不得依据第三十一、三十二、三十三条请求撤销或确认无效。这一规定对保交楼阶段形成的协议给予司法确认与保护，防止管理人行使破产解除权导致项目续建落空。对金融机构而言，这意味着部分项目的控制权和收益权可能已经通过“三代”合同转移至相关主体，在破产程序中需要面对这一既成事实。

（三）财产处置：整体出售原则与闲置土地抵押保护

第28条确立了房地产项目整体出售的原则：“破产财产处置应当遵循价值最大化原则，一般应当优先采取房地产项目整体出售的方式进行。”项目整体出售时，破产程序中继续履行的购房合同以及土地出让金等相关公共费用债务一并转让，受让人取得项目后应当继续向购房人履行交付房屋、协助办证、缴纳公共费用等义务。第29条规定破产财产变价出售以拍卖方式为原则，但债权人会议另有决议的除外。

第29条第二款关于闲置土地的规定值得关注：“房地产开发企业无能力继续开发的闲置存量土地，相关政府部门决定无偿收回土地使用权，相关主体请求注销该土地使用权上已设立的抵押登记的，人民法院不予支持。”这意味着即使土地被政府无偿收回，抵押权人的抵押登记仍然有效，抵押权人可以就土地收回后的补偿（如有）或其他替代财产主张权利。这一规定对持有土地使用权抵押的金融机构具有保护意义。