经办律师：北京办公室  祝诣茗  苑梦月

本项目是某地首个采用双实施机构模式推进的特许经营项目，也是全国首例工会存量资产采用特许经营模式实施的大型体育场馆项目，项目核心资产为工会所属资产，合作期限长达42年，兼具顶级赛事保障、工会权益保护、体育产业市场化运营多重核心目标。

难点一：双实施机构模式的权责划分与协同机制难题。

本项目是某地首个采用工会、体育局双实施机构模式的特许经营项目，两大机构职能定位、监管目标、权责边界存在本质差异，需同时符合《政府采购法》《招标投标法》及特许经营项目监管规则。如何在法律框架内协调两大机构的管理架构，精准划分决策权限、执行职责、法律责任承担，构建高效协同的合作机制，是项目落地的核心前提。

难点二：工会资产适配特许经营模式的合规性突破难题。

该体育场核心资产为工会资产，受《工会法》《工会资产管理办法》专属监管，与特许经营模式常规适用的政府资产在权属管理、使用规则、收益分配、处置要求上存在本质差异。如何创新设计合规实施路径，在不改变工会资产权属、不损害工会合法权益的前提下，让特许经营模式适配工会资产监管要求，国内无实践先例，是项目核心法律难点。

难点三：42年超长期合作期限的法律合规难题。

传统特许经营项目合作周期普遍较短，本项目合作期限长达42年。如何设计合规的交易结构，规避法律冲突，保障项目42年合作周期的合法性、稳定性与可预期性，是项目必须破解的核心法律挑战。

难点四：高效落地与合规管控的平衡难题。

该地区基础设施特许经营项目常规落地周期为15个月，本项目需在7个月内完成实施方案编制、社会资本方采购等全部核心环节，既要保障项目推进效率，又要严格遵守特许经营项目全流程合规监管要求，杜绝程序瑕疵，对法律服务的专业性、高效性、系统性提出了极致要求。

难点五：顶级赛事保障与全周期运营的合规衔接难题。

项目既要满足国际顶级赛事的建设标准、交付时限、赛事保障硬性要求，又要兼顾42年合作周期内的市场化运营、工会资产保值增值、公共体育服务供给多重目标。如何在特许经营合同体系中，精准界定赛事期与长期运营期的权责划分、改造规则、收益机制、考核标准，实现赛事保障与长期运营的平滑衔接，是项目可持续发展的关键。

一、首创双实施机构权责划分体系，构建协同高效的法律架构

针对双实施机构模式的首创性挑战，律师团队全面梳理相关法律法规，制定了“职能适配、权责分置、共同决策、责任匹配”的权责划分方案：明确该工会下属事业单位某中心作为资产产权人，核心负责工会资产保护、收益保障等相关事项决策；体育局作为行业主管部门，核心负责赛事保障、公共体育服务监管、特许经营项目流程执行等相关事项；通过特许经营项目合同体系，固化双实施机构的决策流程、权责边界、法律责任承担，在法律框架内协调各方利益，确保双实施机构模式合法合规、高效落地，开创了政府与工会联合推进特许经营项目的制度范本。

二、创新工会资产特许经营实施路径，破解特殊资产合规难题

针对工会资产适配特许经营模式的全国首例难题，团队深入研究《工会法》与特许经营监管规则的衔接边界，创新设计了“所有权恒定、使用权合规让渡、经营权特许授予”的实施路径：明确工会永久保留工人体育场资产所有权，通过合规程序让渡项目合作期内的场地使用权，通过特许经营协议授予社会资本方项目运营权；在法律文件中精准界定工会的知情权、决策权、收益权、监督权，确立“资产不流失、权益有保障、运营有监管、价值可提升”的核心原则，既严格遵守工会资产监管要求，又完全契合特许经营项目合规规范，填补了国内工会资产特许经营模式的法律实践空白。

三、设计“保留产权主体不变/指定移交+特许经营”双层模式，破解42年超长期限合规难题

明确产权主体为该工会下属事业单位某中心不变，通过特许经营协议匹配42年项目全合作周期，约定社会资本方在合作期内的运营权、收益权、投资回报机制，通过特许经营权的法律属性，合法实现项目42年超长期合作的合规性，严守法律底线，保障项目长期运营的稳定性。

四、全流程高效合规管控，保障项目7个月快速落地

针对项目高效落地的刚性要求，团队建立“并行推进、前置审核、闭环管控”的高效服务机制，将法律审核嵌入项目全流程各环节：同步推进实施方案编制、交易结构论证、合同体系起草、招标流程筹备工作；建立“一事项一审核、一文件一把关”的前置审核机制，确保所有文件一次性符合合规要求；制定标准化流程清单，压缩非必要环节，在7个月内高效完成实施方案编制、社会资本方采购等全部核心环节，既创造了北京市特许经营项目落地速度纪录，又确保项目全流程合规。

五、搭建全周期分阶段衔接机制，平衡赛事保障与长期运营需求

针对项目赛事保障与长期运营的双重目标，在特许经营合同体系中拆分建设期、赛事准备期、赛事服务期、赛后运营期四大阶段，明确各阶段的建设标准、验收规则、权责划分、考核机制；针对赛事保障，从法律层面论证改造方案的合规性与可行性，固化赛事保障的硬性要求；针对40年长期运营，前瞻性设计了市场化运营的合规边界、收益分配机制、工会公益服务保障条款，既保障了国际顶级赛事的场地筹备工作，又为项目长期可持续运营筑牢法治根基。

一、处理结果

在律师团队全流程专业法律服务支撑下，项目全部首创性法律难题均圆满破解，形成了完整合规的项目操作体系；项目仅用7个月便完成核心落地环节，创造了该地区基础设施特许经营项目推进速度纪录；助力双实施机构顺利完成全流程招标工作，成功招选由地方国企、民营企业组成的联合体作为中标社会资本方；项目高质量完成改造复建，建成该地区最大、国际一流水准的专业足球场；团队持续为实施机构提供履约管理专项法律服务，有效预防并化解了建设、运营阶段的多类潜在法律争议，保障项目赛后市场化运营合规推进，工会资产权益得到全周期全面保护。

二、法律价值

本项目作为该地区首个双实施机构特许经营项目、全国首例工会资产大型体育场馆特许经营项目，团队首创的双实施机构权责划分体系，开创了政府与工会联合推进基础设施特许经营项目的新路径，为同类多主体实施机构特许经营项目提供了可复制的法律范本；创新设计的工会资产特许经营实施路径，填补了国内工会资产与特许经营模式融合的法律实践空白，为全国工会存量资产盘活利用提供了开创性的法治化解决方案，为超长期特许经营项目合规实施提供了实践经验；项目验证了政府方全流程法律服务在特许经营项目中的核心价值，通过前瞻性法律设计与高效合规管控，实现了项目风险的前置防控，打破了“律师仅解决争议”的传统认知，为政府方重大特许经营项目法律服务树立了行业标杆。

三、社会价值

项目改造复建完成后，成为该地区最大、国际一流水准的专业足球场，大幅提升了该地区承办国际顶级体育赛事的能力，助力体育强国与国际交往中心建设；通过特许经营模式合规盘活了具有60余年历史的工会存量地标资产，实现了工会资产的保值增值，为全国工会存量资产盘活利用探索了创新路径；项目探索了“顶级赛事保障+公共体育服务+市场化产业运营”的可持续发展模式，破解了大型体育场馆赛后闲置的行业痛点，将吸引更多高水平体育赛事落地北京，带动体育文化、休闲旅游等相关产业融合高质量发展；项目兼顾了工会权益保护、公共体育服务供给、社会资本合理回报、城市文化传承的多重目标，实现了政府、工会、社会资本、社会公众的四方共赢，具有重大的社会示范意义。

一、专业价值需前置至项目规划阶段，以顶层设计主导项目走向

重大特许经营项目的合规性与可行性，核心取决于规划阶段的交易结构设计。律师必须打破“仅服务招标环节”的行业惯例，在项目启动之初即全面介入，以专业能力主导交易结构设计、合规路径论证，为项目提供顶层法律解决方案，真正实现法律服务的价值赋能，这也是本项目能够快速落地、模式创新的核心关键。

二、首创性项目需以合规为底线，在法律框架内实现模式创新

面对双实施机构、工会资产特许经营、超长期合作期限等无先例可循的法律难题，绝不能为了模式创新突破法律红线。律师的核心价值，在于吃透特殊领域监管规则与通用法律规范的衔接边界，通过精妙的法律结构设计，将创新构想转化为合法合规、可落地的制度安排，在严守法律底线的前提下，破解行业共性难题。

三、多主体项目需以权责清晰为核心，构建协同共赢的法律架构

涉及双实施机构、产权人、行业主管部门等多方主体的特许经营项目，律师需精准把握各方的职能定位、核心诉求与法律边界，通过精细化的条款设计，平衡各方权责与利益，构建权责清晰、决策高效、责任匹配的合作机制，才能从根源上规避主体间的协同风险，保障项目长期稳定运行。

四、高效项目需以全流程闭环管控为抓手，实现效率与合规的平衡

重大项目的高效落地，绝不能以牺牲合规性为代价。律师需建立全流程、前置化的合规管控机制，将法律审核嵌入项目推进的每一个环节，通过标准化流程设计、并行推进工作模式，在保障项目全流程合规的前提下，最大限度提升项目推进效率，实现效率与合规的有机统一。

五、长效项目需以全生命周期服务为准则，实现风险的闭环管理

特许经营项目的风险贯穿项目规划、招标、建设、运营、移交全生命周期，法律服务不能止步于项目落地或合同签署。必须建立全周期履约管控机制，将法律保障延伸至项目运营的每一个阶段，通过常态化的合规跟踪、动态审查、风险预警，实现项目风险的全周期闭环管理，真正为政府方项目长效运行保驾护航